有效的政府采购法律监督机制是政府采购良性运行的重要保障。虽然政府采购法等对政府采购方设置了多种监督，但监督效果不明显，滥用行政权力、寻租腐败、侵害供应商权益等仍然时有发生。因此，对掌握政府采购主导权的政府采购方进行监督，是政府采购法律监督机制有效运作的重要内容。

完善政府采购法律监督机制的重要意义

国内外政府采购立法都十分重视把对政府采购方的监督、制约摆在十分重要的位置。台湾学者罗昌发指出，如果不能提供有效的救济方式，以有效监督采购方，“将使整个采购制度的目的，沦为空谈”。在我国目前政府采购制度建设起步阶段，加强其法律监督机制意义尤为重大。

（一）完善政府采购法律监督机制，是实现政府采购功能的需要。健全的法律监督机制是政府采购规范操作和政府采购作用真正发挥的重要保障。政府采购习惯于被当作单纯的行政行为循政府运作规律来组织实施，采购方和供应商相互地位不平衡，对政府方监督不足的情况越来越为学界重视。缺乏系统完善的监督机制，政府采购制度难以避免面临功能实现方面的障碍，影响到此制度“物有所值、节约公款”、“花最少的钱办最好的事”基本目标的实现。

（二）完善政府采购法律监督机制，是加强廉政建设的需要。政府采购方在采购过程享有很大的自由裁量权，一些采购机关及官员如果滥用供应商选择、信息披露和合同监督等权力，则很容易产生严重的腐败问题。现实中一些供应商为了获得合同而拉拢腐蚀有关官员，内外勾结共同向政府采购制度发起冲击，使这个制度成为“内部人”控制、以次充优套取财政资金的一个渠道。因此，为防止政府采购过程中的权力滥用和腐败现象，有必要建设一个完备的政府采购法律监督机制。

（三）完善政府采购法律监督机制，也是我国政府采购走向世界的现实需要。我国承诺最迟于2020年向其他成员国开放国内政府采购市场。国际社会都把发达完备的法律监督机制作为政府采购制度的一个重要组成部分，因此，只有完善政府采购法律监督机制，才能适应我国开放政府采购市场的现实需要。

现有政府采购法律监督机制存在的问题

现有的政府采购法律购监督机制主要由财政部门同级监督、有关党政部门监督、司法监督、审判监督以及来自社会其他层面如舆论界等构成。此外还有来自供应商的监督，《政府采购法》设立专章规定供应商可以对有关事项进行“质疑和申诉”。上述监督机制存在以下不足：

1、多头监督有时会导致监督主体缺位。在现有监督模式下，政府采购的监督主体繁多，既有人大、法院、检察院，也有审计、纪检监察及财政、媒体和社会各界等，但缺乏一个法律定位明确的主导监督主体来串起包括实体监督和程序监督在内的整个监督流程。似乎监督主体很多，但事实上有关法律法规对监督主体的规定不尽详尽，多头监督有时等同于无人监督。反观与政府方接触最多的供应商，法律及法规对其设定的很高的监督门槛，财政部《政府采购供应商投诉处理办法》要求供应商提起投诉必须满足多个基本条件、逐级投诉、书面实名、在规定时限投诉以及负有举证等，使供应商陷入“监督不愿”、“监督不敢”或“监督不能”的境地。

2、监督指导思想不够全面。我国政府采购制度脱胎于计划经济时期的政府购买，现有监督基本是以“公权监督”。政府采购法尽管以“质疑与投诉”专章形式对供应商的监督权进行规定，但不管是前置异议程序还是行政复议、诉讼程序，受理监督事项的机关都是“公权”机关，属于公权力监督的范畴，监督权能中没有政府采购合同双方当事人合意商定的内容，淡化了国际上通行的政府采购供应商“权利监督”的方式，也淡化了仲裁等中介机构的监督。

3、现有监督是滞后监督，公信力受质疑。与民法上合同双方主体享有的监督权比较，目前政府采购供应商仅在出现问题时才可以以寻求救济的方式行使实现对供应商的监督。滞后监督往往对政府采购目标的实现没有正面促进意义，而且从权利内容看，只有程序性规定，要求政府方必须怎么做，但对于政府方违反规定的法律责任没有规定，导致供应商放弃行使监督权，减低现有监督模式的公信力。

4、监督权利内容不够全面。目前对政府方的监督权主要包括询问权、质疑权、投诉权、提起行政复议或是行政诉讼权、人员回避提起权等五方面。但供应商知情权、信息公开权、基于先合同义务而产生的缔约上过失行为监督权以及合同履行中的不安抗辩权、同时履行抗辩权等基本权利没有作出规定。

完善政府采购法律监督机制的建议

——明确政府采购制度中以“私权制约公权”的指导思想。根据《政府采购法》“政府采购合同适用合同法”的规定，政府采购合同双方当事人在签约过程中的法律地位应当按照“平等、自愿”的原则来处理，任何一方当事人出于维护自身利益出发有权对另一方进行监督，这就是私权监督公权。据此，我们可以明确将“私权制约公权”列为监督指导思想的一条重要原则，使供应商从单纯的被监督者、被动的供货者变为推进政府采购健康发展的合作者，发挥应有监督作用，实现政府采购由公权监督为主向私权制约公权的良性转变。这是目前多数政府采购制度发达国家普遍采用的做法。

——在政府采购法中明确供应商监督主体地位。美国、英国等国的政府采购制度在设立之初同样面对资金效率低下、贪污盛行的问题。这些国家原来监督模式的重点是公权力之间的组织制约。后来这些国家通过赋予供应商的监督权利，努力使供应商出于维护其自身合法民事权利的目的对采购机关进行监督。实践证明，此举所产生的促进采购效益和防止舞弊的功能远非公权监督可以比拟。把供应商明确规定为一种监督主体有其独特优势：（1）监督效果的高效性。供应商为保护自己合法权益，根据自己意愿对政府方进行全面监督，“为了自己利益”势必使其全力以赴做好监督。（2）监督内容的全面性。以法定性为依据的公权监督内容有局限性，而以双方合意授权的监督内容除了法定内容还包括相关约定事项。发达国家一般都提供内容详尽的格式合同范本作为双方共同监督的客体。（3）监督时间的全程性。区别于公法监督的事发性，供应商监督则是全程的，对政府采购中的前合同阶段、合同中阶段和后合同阶段都进行监督。（4）监督方式的直接性。公权监督一般不直接去面对监督对象，但供应商的监督是直接而具体，国外供应商对政府方的监督是“面对面”的监督。需要指出的是，确立政府采购供应商监督权并不排除公法监督权，公权监督仍在其法定范围内发生作用。

——对目前的相关法律作出调整和完善。一是降低现有供应商行使监督权的门槛。扩大监督权人的范围，将潜在供应商纳入投诉权人的范畴；扩大供应商投诉事项，将可能影响政府采购公正而导致供应商利益受损的因素都纳入投诉范围；区分情况实行质疑前置，是否前置异议由供应商自行选择；赋予供应商越级投诉权。二是完善政府采购的监督法规体系。针对目前监督法规没有形成体系、存在冲突的实际，对政府采购法内容进行调整并重点制定两类法规：一是政府采购行为法（属民事立法），在此类立法中明确规定供应商对政府方的监督权利；二是政府采购中公权部门规制法，规制涉及政府采购中各个政府方的行为的法律，有关公法监督在此类立法中规定。同时，对目前政府采购法及招标投标法存在的不适进行调整。

——建立政府采购第三人公益诉讼制度。借鉴美国“第三人代位诉讼”建立我国政府采购第三人公益诉讼。在美国，私人或团体可以依法对政府采购中存在违法行为的单位或个人，代表政府在法院提起民事诉讼，胜诉或和解后，有权按照胜诉或和解标金额的一定比率获得合法报酬。美国1986年以来纳税人提起的此类诉讼已为国家获得超过十亿美元的赔偿，在美国政府采购中起到了良好的监督作用。建议我国以奖励举报人的方式建立类似制度。

——完善政府采购信息披露制度。充分的信息公开是政府采购法律监督机制有效运作的基础。针对目前在信息披露方面存在信息发布不全面及时、信息发布媒体不科学、招标信息内容不规范、信息内容不符合政府采购原则进一步加强信息披露工作，为监督机制的高效运作提供“源头之水”。

（作者系武汉大学法学博士研究生）

对掌握政府采购主导权的政府采购方进行监督，是政府采购法律监督机制有效

运作的重要内容。图为第五届中国（深圳）消费商品采购大会会场。本报资料图片